三中全會為房地產(chǎn)構建一個理性和長效發(fā)展的運行機制

  最近落幕的十八屆三中全會，公報對房地產(chǎn)只字未提，而《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》只在“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”、“研究建立城市住宅政策性金融機構”、“健全符合國情的住房保障和供應體系”、“建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享”等五個方面直接提到房地產(chǎn)。作為國家改革的戰(zhàn)略部署，不可能對房地產(chǎn)用過多筆墨。但《決定》從政治、經(jīng)濟、社會等各方面所提出的改革目標和措施，尤其是在“使市場在資源配置中起決定性作用”、“加快轉(zhuǎn)變政府職能，全面正確履行政府職能，進一步簡政放權”、“健全宏觀調(diào)控體系”、“深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度”、“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”、“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”等方面對房地產(chǎn)行業(yè)的影響，都至關重要，意義深遠。

  1、市場起決定性作用將形成房地產(chǎn)調(diào)控長效機制

  經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。“這意味著，之前以行政手段為主的房地產(chǎn)調(diào)控，在三中全會之后將逐步被市場化手段所取代”，這包含兩層意思：一是調(diào)控不再是人為打壓，而是市場為主導；二是轉(zhuǎn)變政府職能也意味著放權，今后的宏觀調(diào)控將是多層次的體系，具體操控將是以地方為主體的差別化的稅收、金融、法律等手段的調(diào)控。

  公眾對房地產(chǎn)調(diào)控長效機制的期盼，在三中全會《決定》中找到答案。行政調(diào)控與市場調(diào)控是一個此消彼長的過程，限購、限價等行政手段將逐步退出，但現(xiàn)行的限制性措施，尤其是一線城市短期內(nèi)會繼續(xù)執(zhí)行。長遠來看，市場為主導的房地產(chǎn)行業(yè)將擁有常態(tài)化發(fā)展空間和穩(wěn)定的外部環(huán)境以及以法律法規(guī)為依托的制度性保障。

  2、健全房地產(chǎn)法律制度是當務之急

  要正確履行政府職能，當務之急是要健全房地產(chǎn)法制。前十年房地產(chǎn)業(yè)的最大失誤是行政干預不斷升級，而相關的立法舉步不前，錯失了建立依法管窺市場的法律制度體系的最佳機遇期。我們的政府權力過大，過分依戀發(fā)號施令，習慣于人治，偏好干預市場，限制流通，封死價格，并超出財力許可，大建沒有準入和退出機制做保障的保障房。遇有問題則高舉令牌，用問責約談糾正偏軌行為，用簡單的方法應對復雜的問題，以為這樣做簡便易行成本低，效率高。其結果是由于沒有游戲規(guī)則，“對人不對事”，導致法不制眾，亂象叢生，限制了市場配置資源，限制了市場自由競爭，限制了優(yōu)勝劣汰，限制了市場化的活力。

  解決這些問題的首要前提是通過立法，建立房地產(chǎn)法律制度體系，依法規(guī)范政府的權力與職責，規(guī)范政府行為與市場運行的邊界，依法用金融、稅收等手段調(diào)節(jié)市場管理市場，“對事不對人”，讓房地產(chǎn)業(yè)在法制的軌道上平穩(wěn)運行幾十年甚至上百年。為此，必須通過立法程序，制定《住宅法》(函蓋住房保障)，修訂《城市房地產(chǎn)管理法》、《規(guī)劃法》、《土地管理法》、《行政法》、《環(huán)境保護法》、《征地拆遷辦法》以及與房地產(chǎn)相關的財政、稅收、金融、價格、建筑、裝飾、建材、等方面的法律制度以及規(guī)范政府行為的法律制度，確立與政府管理房地產(chǎn)有關的基本原則，以此規(guī)范政府管窺房地產(chǎn)市場的行政行為。

  3、要綜合運用市場化、差別化的調(diào)控手段

  如何確保政府正確履行職能，核心問題是要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和靈活而又彈性的發(fā)揮政府作用。這意味著，之前以行政手段為主的房地產(chǎn)調(diào)控，在三中全會之后將逐步被市場化手段所取代，這就要求政府做到：一是調(diào)控不再是以行政手段為主，而是以市場自我調(diào)節(jié)為主，并施行必要的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)。二是政府必須轉(zhuǎn)變職能，超脫于市場，而不能過度作為，更不能越界作為。必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進宏觀調(diào)控目標制定和政策手段運用機制化，要綜合運用體現(xiàn)市場化、差別化的法律、稅收、金融、土地、規(guī)劃等多種手段進行調(diào)控。改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法；完善主要由市場決定價格的機制，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。

  調(diào)控的目的是實現(xiàn)經(jīng)濟總量平衡和市場供需平衡，保持住房價格平穩(wěn)。當市場良性運行時，政府可以不作為或少作為；當市場出現(xiàn)異常或波動時，政府應巧妙地綜合地運用以上各種手段在市場外向市場內(nèi)間接發(fā)力，即讓法律法規(guī)這個無形的“緊箍咒”套住市場的“籠頭”，迫使市場沿著法定的健康的軌道運行；讓杠桿調(diào)節(jié)供需，迫使市場服從經(jīng)濟規(guī)律，以“四兩撥千斤”的手法，讓市場在潛移默化中恢復常態(tài)、恢復健康、恢復平穩(wěn)。當然，政府還應該加強市場的戰(zhàn)略研究和預期研究，超前采取應對措施，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性，避免市場出現(xiàn)大起大落。

  當下，行政調(diào)控與市場調(diào)控將是一個此消彼長的過程，限購、限價等行政手段將逐步退出，但現(xiàn)行的限制性措施，尤其是一線城市短期內(nèi)會繼續(xù)執(zhí)行。長遠來看，以市場為主導的房地產(chǎn)行業(yè)將擁有市場化的發(fā)展空間、外部環(huán)境以及制度性保障。

  4、要建立以地方政府為主體的多層次調(diào)控體系

  之前的調(diào)控都是以中央政府為主體，每當市場出現(xiàn)異?；虿▌樱瑖鴦赵褐苯影l(fā)指令，要求各地政府整齊劃一地執(zhí)行，殊不知，有著九百六十萬平方公里國土和十三億人口的中國，其國情、省情、市情千差萬別，一線城市房價高漲，而三四線城市市場卻出現(xiàn)低迷，市場上經(jīng)常出現(xiàn)北上廣漲價，全國各地跟著“吃一服藥”，結果北上廣房價越限越高，三四線城市房地產(chǎn)市場還沒“發(fā)育”，就跟著吃“降壓藥”，結果出現(xiàn)“低血壓”，導致市場需求更加不足，地方經(jīng)濟跟著下滑。由此可見，調(diào)控的體系必須轉(zhuǎn)換，中央政府不能面對全國的市場一個聲音喊到底，一個雷聲轟全國，而必須建立以地方政府為主體的多層次調(diào)控體系。

  公報提出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府?！稕Q定》指出，關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權。據(jù)此，政府必須轉(zhuǎn)換角色，必須把調(diào)控體系由過去的“倒三角形”改變?yōu)?ldquo;正三角形”，即中央、省、市三個層面，調(diào)控權逐步向下放，中央管方向、原則、基本政策，省一級根據(jù)中央的要求管省一級層面的方向、原則、基本政策，中央和省兩級政府都不出手干預市場，大幅度減少政府對市場的直接支配。唯有城市一級政府是調(diào)控的主體，負責因地制宜的制定地方性法規(guī)政策，出臺具體的以市場手段為主的調(diào)控政策，對本城市的房地產(chǎn)調(diào)控負總責。

  即便是地方政府調(diào)控，也仍然應以法律與市場手段為主。當前為探索建立這一調(diào)控體系，可參照上海自貿(mào)區(qū)的做法，在一、二、三線城市各選擇一二個城市進行以放權為前提的綜合性試點，中央政府授權試點城市通過地方立法，建立地方性法規(guī)政策，允許他們在房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)化、財稅、金融、房屋租賃、房屋普查、住房信息系統(tǒng)等方面做一些突破性的嘗試。在試點有成效后向面上復制和推廣。

  總之，市場呼喚政府順應市場經(jīng)濟規(guī)律轉(zhuǎn)換角色，呼喚政府將調(diào)控之手還給市場，呼喚政府簡政放權，呼喚政府彈性調(diào)控、分層次調(diào)控、科學調(diào)控。

  5、建立現(xiàn)代化財政稅收制度，減少地方政府對土地財政的依賴

  三中全會公告明確“建立現(xiàn)代化財政制度”，完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅賦、透明預算、提高效率，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。當前，房地產(chǎn)發(fā)展最突出的問題表現(xiàn)在兩個方面，一是地方政府對土地財政過度依賴，地王頻現(xiàn)，另一方面一線城市房價高漲、壓力過大。而財政制度改革將逐步改變這一狀況。

  三中全會明確指出，“改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”地方政府財權將得以擴大，中央將事權上收也將在相應領域負起更大責任。進一步的改革將解決省級以下政府財權劃分不明朗的問題，使得從中央到地方的各級政府的支出責任都明晰化。而在通過改革建立合理的架構后，為了實現(xiàn)制度穩(wěn)定性，應以法律形式將央地財政關系固定下來。

  這樣一來，地方政府出支壓力減少，對土地的依賴將降低，出讓金回歸合理，也使房價有回落空間。但對于一線大城市，由于市場供需矛盾短期內(nèi)難以緩解，因此，這些地區(qū)短期房價下降的可能性較低。

  6、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，從空間布局上調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場

  《決定》指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

  房價之所以高，與城鎮(zhèn)化規(guī)劃有關。城鎮(zhèn)化1.0版本的“攤大餅”模式，將基礎設施、社會福利、就業(yè)機會等優(yōu)勢資源都集中到一二線大城市，造成了人流也集中到這些地區(qū)，而大城市的資源是有限的，土地是固定的，必然導致資源緊張，房價上漲。

  因此，要降房價除了土地財政要解決，還要實行以人為核心的2.0版的城鎮(zhèn)化設計，要充分發(fā)展三四線城市，在空間上調(diào)節(jié)資源，調(diào)整布局，扶植產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會和宜居生活環(huán)境，提高三四線城市及城鎮(zhèn)綜合承載力，分流涌向一二線大城市的就業(yè)人員，緩解大城市住房供應的壓力。在中國版圖上把房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在空間布局上予以定位，一二三四線城市及小城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，尤其是中小城市有更多的是發(fā)展空間，確保從供應和需求上調(diào)節(jié)房地產(chǎn)。

  7、改革農(nóng)村土地制度，加大城市土地供應

  《決定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

  賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這意味著農(nóng)村的集體土地可能確權并允許上市，一方面這將有利于農(nóng)民融入城市保護其財產(chǎn)利益，另一方面農(nóng)民土地的自由流轉(zhuǎn)，集體土地大量的潛力被激發(fā)，增加土地供應從而降低地價、房價。同時，由于農(nóng)民土地不許經(jīng)過政府征用，可以直接上市交易，這樣地方政府操控土地的能力減弱。

  一句話，以上改革財稅體制讓地方政府不想搞土地財政，而集體土地入市讓地反政府不能搞土地財政。

  允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。這就必然涉及小產(chǎn)權房問題。目前，由于政策原因大量小產(chǎn)權房擱淺空置，資源嚴重浪費。《決定》不可能提小產(chǎn)權房，但是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)，小產(chǎn)權房就有轉(zhuǎn)正的機會，其解決的思路應是以疏導為主”，即“開前門、堵后門”。已經(jīng)存在的小產(chǎn)權房，在補交了一定的土地出讓金，補辦了相關手續(xù)后，可以國有或集體性質(zhì)的土地以及相應的房產(chǎn)進入市場，但對之后出現(xiàn)的小產(chǎn)權房，應從嚴從重處罰。在這個基礎上，將集體土地納入市場流轉(zhuǎn)，作為增加土地供應的一個渠道。另外，進入市場的小產(chǎn)權房也可以在一定程度上緩解新建保障房的壓力，尤其是加大對城市外來人口的住房供應。

  8、改革金融制度控制貨幣，發(fā)行拓展民間投資渠道

  造成房地產(chǎn)市場供需不平衡的另一個元兇是貨幣。近十年來，M2發(fā)行量和信貸規(guī)模都超極限，銀行資產(chǎn)增長超速，4萬億投資的投放，加上地方政府的追加，市場上流通的貨幣太多，而百姓投資渠道過于單一：銀行負利率、央企等壟斷行業(yè)限制民間資本的進入，除了毫無信心的股市，僅有房地產(chǎn)可以投資，造成了大量熱錢投入房地產(chǎn)，房價推高，資本迅速獲利，從而吸引更多熱錢的進入，導致房價如今騎虎難下。長效機制需要改革金融制度，開放投資渠道，放開對壟斷領域的投資限制，扶持正常產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為民間資本和中等收入人群的閑散資金尋找投資渠道，消除城市居民對房地產(chǎn)投資的過度依賴，分流房地產(chǎn)投資客群，降低房地產(chǎn)投資熱度?！稕Q定》指出，完善金融市場體系，擴大金融業(yè)對內(nèi)對外開放，在加強監(jiān)管前提下，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構。推進政策性金融機構改革。健全多層次資本市場體系，推進股票發(fā)行注冊制改革，多渠道推動股權融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化。研究建立城市住宅政策性金融機構。以上舉措有利于完善房地產(chǎn)金融，構建一個以金融杠桿調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場，調(diào)節(jié)供應和需求的總量平衡，基本適宜房地產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展的金融環(huán)境。

  9、加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革

  土地供應不足的直接后果是房地產(chǎn)市場供小于求，一線城市供需矛盾更為突出。要徹底改變這一現(xiàn)狀就必須增加供給，但并不是多建增量住宅這唯一途徑。通過稅收調(diào)節(jié)存量住房，建立租售并舉的房地產(chǎn)市場是大勢所趨。

  市場上存在的小產(chǎn)權房、空置房、存量房都可以盤活成供應產(chǎn)品，緩解供需緊張的現(xiàn)狀?，F(xiàn)在北京的自住型商品房和上海的共有產(chǎn)權房都存在量大、邊遠、空置、套利、政府缺錢等問題，加上征地拆遷成本加大，土地供應量受制約，分配和退出機制不健全，應該適當降溫，在把保障房建設和供應轉(zhuǎn)向以棚戶區(qū)改造和舊城改造為主的同時，把政策的主線轉(zhuǎn)向通過稅收政策合理引導存量房進入租賃市場，加大租賃產(chǎn)品的供應。

  《決定》提出加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，這意味著房產(chǎn)稅將會對穩(wěn)定和培育租賃市場發(fā)揮作用。房產(chǎn)稅是財產(chǎn)稅，不能指望房產(chǎn)稅遏制房價，但可以將房產(chǎn)稅、交易稅和法律制度相結合，將其設計成為市場“高壓線”，規(guī)制人們的行為，逼出閑置房進入租賃市場。

  一方面實行差別化流轉(zhuǎn)稅，對于在基本居住需求之內(nèi)乃至少量投資需求的轉(zhuǎn)讓，可以降低交易稅，對于以以投資為目的的轉(zhuǎn)讓則收取高額交易稅，并通過法律手段遏制陰陽合同、吃差價等行為，使其投機成本加大，無利可圖。另一方面，對于在交易碰壁后轉(zhuǎn)入囤房的則征收房產(chǎn)稅，使其“持有不起”。

  與此同時，政府采取疏導政策，對于既不能賣又不能囤的這部分房屋，利用減免房產(chǎn)稅、租賃稅或使用其他鼓勵政策，吸引其流向租賃市場，讓他們將投資投機轉(zhuǎn)為出租獲利。

  當然，疏堵結合，綜合設計房產(chǎn)稅制，建立起租售并舉的房地產(chǎn)市場，需要建立在全面摸清城市房地產(chǎn)各類資源、摸清城市住房底數(shù)、摸清供需、摸清空置的基礎上審慎制定綜合改革方案。這就要求在開展房屋普查的基礎上，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享，為房地產(chǎn)稅制改革，提供詳實可靠的數(shù)據(jù)和信息支撐。